Javna rasprava o Nacrtu zakona o volontiranju trajala je od 23. aprila do 2. juna 2019. godine. U toku javne rasprave održani su sastanci sa zainteresovanom javnošću 13.14.15. maja 2019. godine u Budvi, Podgorici i Bijelom Polju.
Na navedenim raspravama pored predstavnika Ministarstva rada i socijalnog staranja prisustvovali su i predstavnici: HG "Budvanska rivijera", NVO Juventas, Saveza sindikata Crne Gore, Unije slobodnih sindikata Crne Gore, ADP – Zid, EU TA project, Ministarstva javne uprave i NVO Prima.
U toku postupka javne rasprave, na okruglim stolovima i putem pošte od strane NVO Juventasa, Alfa Centra i ADP-ZID, dati su određeni komentari i sugestije, koji su dati u nastavku kroz odgovore na pojedinačne članove zakona:
Komentari na pojedinačne članove.
Član 1.
Nijesu prihvaćeni komentari da se ovim zakonom bliže definišu osnovni principi volontiranja, koji se tiču zabrane diskriminacije volontera, zabrane iskorišćavanja volontera, zaštite lica mlađih od 15 godina i starijih maloljetnih lica i inkluzivno volontiranje, iz sljedećih razloga: 1) Univerzalno prepoznati osnovni principi volonhtiranja: dobrovoljnost, participativnost,solidarnost i inkluzivnost proizilaze iz same definicije volontiranja (čl. 3), odnosno vrijednosti koje se promovišu volontiranjem (čl. 10) 2) Zabrana diskriminacije volontera nije dispozitivni princip odnosno načelo, već imperativna obaveza. U tom smislu, Zakonu o zabrani diskriminacije definiše šta se smatra diskriminacijom i propisuju prekršajne sankcije u slučaju diskriminacije; ove se sankcije primjenjuju i na organizatora volontiranja i odgovorno lice u organizatoru volontiranja (čl. 34, 34a-c, u vezi sa čl. 2. Zakona o zabrani diskriminacije); 3) Kada je riječ o zabrani iskorišćavanja volontera, nejasno je šta se tačno smatra pod iskorišćavanjem, a da se ne radi o iskorišćavanju koje predstavlja biće posebnog krivičnog dijela. U svakom slučaju, nacrt Zakona definiše da je volontiranje dobrovoljno, što znači da volonter u svakom trenutku može prekinuti volontiranje (čl. 3. st. 1.). Dodatno, nacrt Zakona propisuje poseban režim zaštite, pod prijetnjom prekršajnih sankcija, za lica koja su prepoznata kao posebno ranjiva kategorije korisnika volontiranja (čl. 6. u vezi sa čl. 23.); 4) Nacrt Zakona ne predstavlja pravnu prepreku da volonterska organizacija ili mreže volonterskih organizacija svojim aktima unutrašnje organizacije bliže definišu načela volontiranja na kojima će djelovati i koje će u svom radu promovisati.
Član 3.
Prihvataju se komentari na član 3. nacrta Zakona kojim se sugeriše novi stav, posle stava 1.:Volontiranjem se stiču iskustva i razvijaju kompetencije potrebne za razvoj aktivne građanske participacije i ličnog razvoja.
Član 4.
Prihvataju se komentari da se na kraju stava 4. doda novi stav:Obavljanje usluga ili aktivnosti za koje postoji uslov isplate novčane naknade koja nije previđena u članu 19 ovog zakona ili nagrade ili potraživanja druge imovinske koristi, a koje se obavljaju bez zasnivanja radnog odnosa, uz odgovarajuće nomotehničke korekcije ovog prijedloga.
Član 5.
Nije prihvaćena sugestija da se ovim članom bliže uredi na koji način lice mlađe od 15 godina može biti uključeno u volonterske aktivnosti, kao i da li je za aktivnosti volontera mlađeg od 15 godina neophodna saglasnost roditelja – staratelja / zakonskog zastupnika. Naime, kao što se navodi u stavu 3. ovog člana, volontiranje lica mlađeg od 15 godina uređeno je propisima o obrazovanju – uključujći i da li je i kada za volontiranje ove kategorija lica potrebna saglasnost roditelja, te stoga ne može biti predmet regulisanja ovog zakona. Stoga je uputnije da informacije o uslovima za volontiranje ovih lica budu sastavni dio priručnika o primjeni Zakona, čiju izradu predviđa Akcioni plan Strategije unaprjeđenja podsticajnog okruženja za djelovanje nevladinih organizacija 2018-2020 (mjera 4.5.)
Član 6.
Prihvata se komentar na član 6. stav 1. alineja 1 kojim se sugeriše da se skrati rok u kojem lice kojem traje bezbjednosna mjera obaveznog psihijatrijskog liječenja, obaveznog liječenja od zavisnosti, ili obaveznog psihosocijalnog tretmana, ne može biti volonter, ako su korisnici volontiranja posebno osjetljive kategorije lica iz stava 1. ovog člana. Ovaj rok je skraćen na godinu dana, umjesto tri godine.
Član 7.
Prihvaćeni su komentari na član 7. stav 1. alineja 5 kojim se sugeriše da se bliže preciziraju uslovi pod kojima sindikalne organizacije, udruženja poslodavaca i političke partije mogu biti organizatori volontiranja.
Nijesu prihvaćeni komentari na član 7. nacrta Zakona, kojim se sugeriše da organ državne uprave i jedinice lokalne samouprave ne može biti organizator volontiranja. U obrazloženju ovog komentara navodi se da je otvaranje prostora za organe državne uprave i jedinice lokalne samouprave da budu organizatori volontiranja problematično zato što se jasno ne mogu identifikovati oblasti u kojima bi bili potrebni volonteri, a što bi otvorilo prostor za zloupotrebe, naročito u oblasti gdje bi volontiranje bilo zamjena za neke druge oblike angažmana tih lica. Sa druge strane, sugeriše se da ovi organi mogu biti korisnici volontiranja u organizaciji drugih zakonom prepoznatih organizatora volontiranja.
Ovi komentari nijesu prihvaćeni iz sljedećih razloga: 1) Argumenti da se kod ovih organizatora volontiranja ne mogu jasno identifikovati oblasti u kojima bi bili potrebni volonteri nije zasnovana na činjenicama. Naime, po prirodi stvari, ovi organizatori volontiranja mogu angažovati volontere u oblastima iz njihove zakonom utvrđene nadležnosti; 2) Zabrana protivpravnog radnog angažovanja lica, nezavisno od toga da li se vode kao "volonteri", ili na neki drugih način, predmet je prekršajnih sankcija koje su propisane Zakonom o radu; ova zabrana primjenjuje se na sve poslodavce (privredna društva, preduzetnici, nevladine organizacije, organi državne uprave, organi lokalne samouprave). S obzirom da se organi državne uprave i lokalne samouprave nalaze pod pojačanim ukupnim nadzorom u odnosu na nevladine organizacije i druga privatno pravna lica-organizatore volontiranja (budžetska kontrola, kontrola zapošljavanja, itd), vjerovatnoća zloupotrebe instituta volontiranja od strane ovih organa prepoznata je kao mala i stoga ne može biti opravdanje za restriktivni pristup u definisanju organizatora volontiranja; 3) Imajući u vidu prethodno, restriktivni pristup u definisanju organizatora volontiranja neopravdano bi suzio prostor za razvoj volontiranja u Crnoj Gori i realizaciju aktivnosti kojima treba volonterska podrška. Na primjer, mnogi gradovi i opštine u Crnoj Gori organizuju turističke, sportske i druge manifestacije koje često imaju i regionalni ili međunarodni značaj, i zahtjevaju značajno angažovanje volontera. Ukoliko bi bile usvojene sugestije za izmjenu člana 7. gradovi i opštine ne bi mogli da direktno angažuju volontere za realizaciju ovih aktivnosti, osim preko drugih organizatora volontiranja definisanih u članu 7. nacrta Zakona. Ovim bi se samo povećali transakcioni troškovi i rizici organizovanja ovih manifestacija (uključujući i rizik da se ne može naći pogodan organizator volontiranja koji bi sarađivao sa organom lokalne samouprave u realizaciji manifestacije, da organizator volontiranja koristi svoju pregovaračku poziciju da bi od organa lokalne samouprave ishodovao finansijsku ili drugu korist, itd.), bez prepoznate koristi.
Član 10.
Prihvaćene su jezičke korekcije u vezi sa članom 10. (umjesto, "drugih društvenih problema", drugih društvenih pitanja).
Nijesu prihvaćeni komentari na član 10. da se ovim zakonom bliže definiše dodatna finansijska podrška volontiranju, iz sljedećih razloga: 1) Član 14(1). Zakona o porezu na dobit pravnih lica propisuje da se priznaju izdaci pravnog lica-poreskog obveznika za davanja u oblastima od javnog interesa, uključujući i volunterizam, najviše do 3,5% ukupnog prihoda. Analiza finansijskih izvještaja pravnih lica za 2015. godinu ukazuje da ukupan potencijal za davanja u oblasti od javnog interesa koji se priznaju kao rashod, uključujući i davanja za podršku volonterizmu, iznosi 195,6 miliona eura. Ovo nedvosmisleno upućuje na zaključak da ukupni potenicijal korporativne filantropije za podršku volonterstvu (i drugim oblastima od javnog interesa) daleko nadilazi kapacitete volonterskih organizacija za korišćenje ove podrške. Akcioni plan Strategije unaprjeđenja podsticajnog okruženja za djelovanje nevladinih organizacija 2018-2020 predviđa izmjene člana 24. Zakona o porezu na dohodak fizičkih lica, kako bi se odrebe ovog zakona, u pogledu oblasti od javnog interesa, usaglasile sa odredbama Zakona o porezu na dobit pravnog lica. (mjera 3.6.; nosilac mjere: Ministarstvo finansija, vremenski rok: prvi kvartal 2019). Dakle, poreski propisi u Crnoj Gori već obezbjeđuju podsticajno okruženje za davanja pravnih lica – a uskoro i fizičkih lica – za podršku volontiranju, 2) Dodatno, čl. 32. Zakona o nevladinim organizacijama uređuje budžetsku podršku nevladinim organizacijama u oblastima od javnog interesa, uključujuči i volonterstvu, u iznosu od najmanje 0,3% tekućeg godišnjeg budžeta. U tom smislu, Akcioni plan Strategije unaprjeđenja podsticajnog okruženja za djelovanje nevladinih organizacija 2018-2020 predviđa finansijsku podšku razvoju volonterskih centara i servisa, kroz redovnu budžetsku podršku, po osnovu konkursa (mjera 4.5.). majući u vidu prethodno navedeno, brojne prioritete Vlade i ograničena budžetska sredstva, nema opravdanja da se ovim zakonom bliže definiše dodatna finansijska podrška volonterstvu.
Član 13.
Prihvaćeni su komentari na član 13. kojim se preciziraju obaveze volontera.
Član 14.
Prihvaćeni su komentari u pogledu propisanog roka za izdavanje potvrde o volontiranju, koji bi naročito mogao biti problem u slučaju volontiranja većeg broja lica, kada je organizator volontiranja mala, lokalna NVO. Izmjene člana 14. ostavljaju mogućnost da se strane dogovore o dužem roku za izdavanje ove potvde.
Nijesu prihvaćeni komentari u vezi izmjena člana 14. koji se odnose na sadržinu potvrde o volontiranju, s obzirom da je pitanje sadržine potvrde o volontiranju detaljno uređeno članom 21. nacrta Zakona.
Član 17.
Prihvaćeni su komentari u vezi stava 2. ovog člana, tako da je precizirano da se ugovor može, ali i ne mora zaključiti, ako volontiranje traje kraće od perioda propisanog ovim zakonom.
Nijesu prihvaćeni komentari da se izmijeni odredba koja se odnosi na mogućnost ne zaključivanja ugovora ukoliko volontiranje traje do 10 sati nedjeljno, iz razloga što bi se sve ostalo smatralo radom.
Član 18.
Djelimično je prihvaćen komentar da se kao obavezna sadržina ugovora definiše i broj sati dnevnog ili nedeljnog volontiranja. Naime, nije prihvaćena sugestija da ovo pitanje bude obavezna sadržina ugovora, s obzirom da nije uvijek moguće, niti je nužno, da se ovo pitanje unaprijed uredi. Na drugoj strani, prepoznajući da se radi o važnom pitanju, u članu 18. se sada explicite navodi da se radi o pitanju koje se može (ali ne mora) urediti ugovorom.
Član 19.
Nije prihvaćen komentar da Zakon objasni na koji način se oporezuju drugi ugovoreni troškovi nužni za realizaciju volonterskih aktivnosti koji mjesečno ne prelaze 10% prosječne neto zarade, prema poslednjem zvaničnom podatku organa zaduženog za poslove statistike. Pitanje oporezivanja ovih troškova može biti predmet samo poreskih zakona, a ne ovog zakona.
Član 20.
Nije prihvaćen komentar da se ovim članom pojasni da li je organizator volontiranja dužan da svoju evidenciju o volontiranju dostavi nadležnoj instituciji. Iz odredbi člana 20. jasno je da takva obaveza ne postoji – niti je dostava evidencije resornim institucijama propisana kao osnov za izricanje prekršajnih sankcija iz člana 23. nacrta Zakona.
Član 22.
Nije prihvaćen komentar da se ovim članom definiše organ javne uprave koji je nadležan za upravni nadzor nad primjenom ovog zakona, s obzirom da je vršenje upravog nadzora u nadležnosti organa državne uprave.
Član 23.
Nije prihvaćen komentar da se poveća raspon prekršajnih kazni, s obzirom da je propisani raspon kazni u saglasnosti sa načelom proporcionalnosti (visina propisane kazne u odnosu na prirodu i težinu prekršaja).
Drugi pristigli komentari koji nisu vezani za pojedine članove.
Osiguranje volontera. Iz odredbi nacrta Zakona jasno je da osiguranje volontera ne predstavlja obavezu organizatora volontiranja (čl. 14.), odnosno pravo volontera (čl. 12.) – osim ako drugačije nije ugovoreno ugovorom o volontiranju. U tom smislu, izvršene su izmjene u čl. 18. kako bi bilo jasnije da osiguranje nije zakonska obaveza organizatora volontiranja, ali se može predvideti ugovorom o volontiranju.
Volonterska knjižica. Nacrt Zakona ne propisuje volontersku knjižicu, imajući u vidu da bi štampanje volonterske knjižice nesrazmjerno povećalo troškove primjene ovog zakona. Umjesto toga, izdaje se potvrda o volontiranju (čl. 21.) kao znatno jeftinije riješenje koje ima istu funkcionalnu uloga kao i volonterska knjižica.
Volonterski servisi. Nacrt Zakona ne definiše bliže volonterske servise, njihovo osnivanje, djelovanje, organizaciju, itd. S obzirom da se ovim zakonom ne uređuje poseban režim podrške volonterskim servisima, nije bilo opravdanja da se ovo pitanje posebno uredi. Ovo posebno imajući u vidu ograničenja države u regulisanju volonterskih servisa čiji su osnivači udruženja, a što je u praksi najčešći slučaj. Naime, treba imati u vidu da su udruženja zaštićena članom 11. Evropske konvencije (garantovanje slobode udruživanja), te da je u pogledu regulisanja slobode udruživanja osnovna obaveza države negativna: obaveza da se ne miješa u ostvarivanje slobode udruživanja. Dakako, ovaj zakon ne predstavlja pravnu prepreku da se u budućnosti bliže uredi djelovanje volontertskih servisa, ukoliko za tim bude bilo potreba. Na primjer, u budućnosti se može javiti potreba da se propisima u oblasti socijalne zaštitte bliže uredi pitanje volonteskih servisa koje pružaju usluge socijalne zaštite – ali to ne može biti predmet regulisanja ovog zakona.
Nagrada za volontiranje. Nacrtom zakona se bliže ne uređuje pitanje dodijele nagrade za volontiranje, ali ovaj zakon ne predstavlja pravnu smetnju da se ta nagrada usvoji – to je moguće uraditi odlukom Vlade, resornog ministrstva, organa lokalne samouprave, itd. Generalno, pitanje nagrada prije je predmet regulisanja pojedinačnih nego opštih pravnih akata.
Prava crnogorskog volontera u inostranstvu. Nije prihvaćena sugestija da se ovim zakonom bliže urede prava crnogorskog volontera u inostranstvu, kao što je to urađeno sa (trenutno važećim) Zakonom o volonteskom radu. Dva su razloga za ovaj pristup: 1) princip teritorijalnog važenja zakona, shodno kojem se odredbe ovog zakona ne mogu primjenjivati na teritoriji druge države; 2) načelo dobrovoljnosti volontiranja – svako lice samostalno odlučuje da li će i pod kojim uslovima volontirati u inostranstvu.
Nakon isteka roka za javnu raspravu 4. juna 2019. godine dostavljeni su komentari Unije poslodavaca Crne Gore koji nijesu razmatrani.
IZVOR: Vebsajt Ministarstva rada, 07.06.2019.
Naslov: Redakcija